团结是互助的前提，互助是团结的发展。
这也意味着，政治调控要以维系社会子系统的功能分化为目标，以消除社会中的去界分化危险为必要和限度，如政治系统对于经济系统的干预和调控，是以纠正经济系统自身运转紊乱或者纠正因经济系统扩张而导致的去界分化危险为限，不能超过这一界限对市场进行不当干预。在此意义上，社会主义中的社会平衡要求与社会多元功能的实现联系到了一起。
市民社会的内在分化，表现为功能的多元化。参见A.Honneth, Die Idee des Sozialismus, Suhrkamp Verlag, Berlin 2015, S. 144ff. 例如，国旗、国徽、国歌等国家象征的价值整合功能，社会主义核心价值观的价值整合功能。二、中国特色社会主义宪法的功能转型 近代中国的立宪道路虽受西方影响，但因国情与西方不同，最终选择的道路方向也与西方完全不同。防止政治系统的任意扩张。对于民主集中制宪法内涵的阐释，参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期，第65页以下。
现今，个体的基本权利或多或少都会受到来自社会的约束，或负担着社会义务，或受到他人基本权利的外部约束。其中，功能分化是基础，政治调控为的是解决功能分化所衍生的社会问题。为此，应当进一步提炼政府间职权分配规范，包括分配标准、事项内容、上级政府的监督与评价机制、下级政府自主性的保障措施等。
在人民代表大会制度下，各级人大负有为国家治理提供规则并监督执行的职责，这就要求人大应当持续、有效行使职权。（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成 与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为人民行使权力的机关。就地方人大来说，如果没有政府间的明确事权，就无所谓对它产生的政府进行民主监督，因为此时下级政府的主要任务是落实上级政府的行政指令，而忽略来自本地方的民主指令。[17]参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1985年版，第527页。
在该环节，上级代议机关优于下级代议机关，上级行政机关优于下级行政机关。主要负责的监督标准既应有合法性又应有合理性，辅助性负责可以只采用相对宽松的合法性标准。
1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条，进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。根据《共同纲领》第12条，政府与人大共享政权机关性质。[50]王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第221页。从行政系统的视角来看，下级政府向上级政府报告工作是一种取向于效率和纪律的组织控制机制。
第四，民主的方式既包括自下而上的形成意志，也包括下级对上级的监督，后者是维持民主底线的重要一环。尽管政府由人大产生，但此时的政府并非人大的执行机关，亦非行政机关，更类似人大的常设机关。二、双重负责条款的历史演进 双重负责条款写入我国宪法文本以及不断变迁的过程，为塑造其内涵提供了历史维度的逻辑趋势。这意味着，地方政府既可以自己产生自己、监督自己，也可以产生和监督审判机关。
参见刘政：《人民代表大会的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第77、82页。由此逻辑推演，地方人大对地方政府的约束能力显然弱于上级政府。
第三，集中的极限是维持民主的底线，不能取代民主的事务领域。[52]前注[13]，杨向东书，第143页。
1954年宪法在草拟时，双重负责条款最初写在第55条，后调整至第66条。上下级政府的关系规则涉及层级间政府的权责配置，不能概括性地认为属于《政府信息公开条例》规定的人事管理、后勤管理、内部工作流程等内部事务信息，因而此种规则的适度公开具有合法性，在公开方式上可以借鉴权责清单等形式。[40]在判断事务是否具有超地方性时，一个直接指标是开展事务的资金来源。地方政府职权的双重性决定了双重负责的差异化内涵。在该理论看来，立法机关的主要任务是为行政机关提供具有持续效力的法律。如果没有相对明确的政府间事权分配，那么，下级政府就会演变为上级政府施政的地域代理人，对地方人大负责的动力和效果就会降低。
但是，二者在内容、表现形式与监管方式等方面存在差异。国务院有关央地财政事权的划分意见体现了此种实质标准：体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责。
刘少奇在宪法草案报告中讲到：越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。因此，除垂直领导情形外，地方政府工作部门只服从本级政府的领导，可以接受上级政府工作部门的业务指导，但不能超越业务指导的边界。
地方政府的行政机关性质也变得模糊。[59]中国财政科学研究院企业成本和地方财政运行调研综合评估组：《统筹防疫与发展的地方财政：如何权衡多重风险？——2020年地方财政经济运行调研总报告》，载《财政研究》2021年第1期，第24页。
全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。2.国务院统一领导的边界 国务院统一领导全国行政事务，能够满足政权稳定、政策连续以及计划式发展的效率需要，同时，给予地方政府以行政事务的自主权有助于提高治理效率。跨地域的、需要全国统一标准和资格的事务，显然与中央授权民主更相关，更需要体现行政一体，对上级政府负责就具有优先性。……赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。
另一方面体现为，如果二者未能履行好法定职责，便要承担法律责任。只强调前者对后者的优先性不能体现民主集中制的全貌，下级依照法律对上级的监督同样不可忽略。
上级政府基于法规范的设定，通过授权或委托等形式将特定任务交付下级政府并督促其完成任务，下级政府按照法规范的规定执行任务，各级行政机关不一定必须置于同一套组织机构体系之中。四、地方政府双重负责的差异化内涵 地方政府双重负责体现了《宪法》对央地关系、议行结构的动态平衡理念。
同时，地方政府又不完全唯上级政府的命令行事，它还要服从地方人大的民主意志。在下级行政机关人财物由该级财政负担的情形下，这种委托占用了地方财政，直接介入了地方预算民主。
地方人大依法产生本级政府，但本级政府设置哪些工作部门，法律规定由上一级政府批准，地方人大只能按照上一级政府的意志为这些部门配齐负责人。[58]对此，一方面应当适度加强中央、省级事权及支出责任，降低地方政府治理失灵的风险[59]，另一方面应当建立结构更加合理的转移支付制度，支付规模要满足合理性原则，绩效考核则要发挥地方人大的监督功能。这些部门的出发点是维护‘条条的完整性，也是为了把本系统工作做好，但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。地方各级人民委员会作为地方政府，既要对本级人大负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作，并都服从国务院。
行政机关只需要按照法规范的要求履行行政任务。其次，行政统一领导还要逐渐形成若干外部化的规则。
刘少奇代表宪法起草委员会的回应是：地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。此时，地方政府应当主要对上级政府并最终对国务院负责。
而对于从属于本地方的行政事务，上级政府的领导主要体现为基于规则的监督，并且避免以直接方式为之，可以采取诱导、建议或评估等柔性监管方式，责任追究也应由地方人大主导。对此，习近平总书记指出：要以建设法治政府为目标，……推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。
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